15.12.2008
Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы: непутевые заметки практикующего юриста
В связи с неопределенным статусом государственного учреждения Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его территориальных органов, на практике возникают вопросы относительно правомерности самостоятельного начисления и последующего взыскания управлениями ПФР пеней за несвоевременную уплату страховых взносов. В статье сделан вывод об отсутствии у ПФР таковых публично-властными полномочий. Специально для Российского налогового портала
Автор Игорь Казарин, юрисконсульт СГОО по защите прав и законных интересов граждан «ОРОТУКАН»
Источник Российский налоговый портал
Вступление
В августе 2008 г. в адрес двух организаций, юридическое сопровождение деятельности которых осуществляет автор, поступили Требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, в которых районное управление Пенсионного Фонда РФ (далее - УПФР) предложило добровольно погасить задолженность по страховым взносам, а также пени, начисленные на недоимку за первое полугодие текущего года. [1]
Казалось бы, тема пеней, начисленных на недоимку по страховым взносам, образовавшуюся внутри расчетного периода, уже исследована вдоль и поперек: Пленум Высшего арбитражного суда РФ в Постановлении от 26 июля 2007 г. № 47 «О порядке исчисления сумм пеней за просрочку уплаты авансовых платежей по налогам и страховым взносам на обязательное пенсионное страхование» дал соответствующие разъяснения в пользу страхователей,[2] которые неукоснительно применяются нижестоящими судами и не менее последовательно игнорируются УПФР.
Однако посыпавшиеся в дальнейшем как из рога изобилия аналогичные по сути «пеневые» Требования (за первый квартал, за июль, за август и т.д.) и необходимость ведения уже нескольких судебных процессов заставила (исключительно из мстительных соображения по факту бессмысленной потери времени) задуматься над действиями УПФР в целом. Выводы получились, мягко говоря, несколько обескураживающими.
Отметим, что данная статья не претендует на статус серьезного юридического исследования и является, по сути, некими взаимосвязанными тезисами, которые рано или поздно формулируют «для личного пользования» юристы, представляющие интересы страхователей в спорах с территориальными органами Пенсионного фонда РФ в судах.[3]
Поэтому убедительная просьба к читателю вместо восклицания «Этого не может быть потому, что этого быть не может!», рассматривать все нижеследующее как занимательную (и даже курьезную) юридическую задачу для студентов старших курсов юридических ВУЗов, т.е. проверить логику автора, основанную на положениях действующего законодательство РФ.
Что такое Пенсионный Фонд РФ?
В соответствии с п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России),[4] ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон о пенсионном страховании) Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным учреждением и осуществляет функции страховщика в системе обязательного пенсионного страхования.
Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3 Постановления от 25.06.2001 г. № 9-П сформулировал правовую позицию, согласно которой Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий. По смыслу Конституции Российской Федерации, такие полномочия, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.[5]
Впрочем, указанная общеобязательная правовая позиция в дальнейшем не помешала Пленуму Верховного Суда РФ в п. 7 Постановления от 20.12.2005 г. № 25 прийти к принципиально иному выводу: «Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ… дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом Российской Федерации, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений …, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства. … Поскольку нарушения пенсионных прав затрагивают имущественные права граждан, суд исходя из положений пункта 2 статьи 1099 ГК РФ, отказывает гражданину в удовлетворении его требования о компенсации морального вреда, так как специального закона, допускающего в указанном случае возможность привлечения пенсионных органов к такой ответственности, не имеется».[6]
Удивительно, но история создания и развития территориальных органов Пенсионного фонда РФ весьма скрупулезно изложена в Постановления Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П.
Итак, ПФР является государственным учреждением, а точнее – российским юридическим лицом с организационно-правовой формой «государственное учреждение», учредителем которого является Российская Федерация. Соответственно, ПФР не является органом государственной власти.
ПФР действует на основании Закона о пенсионном страховании и Положения о Пенсионном фонде РФ (России), которое применяется в части, не противоречащей действующему законодательству.
На этом, пожалуй, и остановимся.
ПФР, его территориальные органы и действующее законодательство РФ
В настоящее время Пенсионный фонд России включает 7 Управлений Пенсионного фонда по федеральным округам Российской Федерации, 86 Отделений Пенсионного фонда, в том числе ОПФР по г. Байконур. При этом общее количество территориальных органов ПФР составляет 2192.[7]
Однако на практике указанная единая централизованная система органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации вызывает много вопросов правового характера.
Как было уже отмечено практикующими юристами, до 16 октября 2007 г. в Едином государственном реестре юридических лиц содержалась информация о двух Пенсионных фондах Российской Федерации (России):
- Государственное учреждение - Пенсионный фонд Российской Федерации, ОГРН 1027700220624 (дата присвоения 17.09.2002). ИНН/КПП: 7706016118/770601001. Адрес: 119991,г. Москва, ул. Шаболовка, д. 4.
- Государственное учреждение «Пенсионный фонд Российской Федерации» (России). ОГРН 1027103271172 (дата присвоения 01.11.2002). ИНН/КПП: 7122005785/712201001. Адрес: 301530, Тульская обл, Белевский р-н, город Белев, ул. Пушкина, д. 35.
Мы не поддерживаем идею о некоей хитрой схеме по присвоению и растрате пенсионных средств путем создания «дубля» Пенсионного фонда РФ на тульской земле, оценивая данную ситуацию как курьез, или как яркий пример 100% «достоверности» содержащейся в ЕГРЮЛ информации.
Однако при установлении факта, что все 2192 территориальных органа ПФР созданы в организационно-правовой форме «государственное учреждение» становится уже не до курьезов.
Пунктом 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ определено, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
С учетом пунктов 1, 15, 16 Положения о Пенсионном фонде РФ (России), ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), ОГРН 1027700220624, с местом нахождения в городе Москве по улице Шаболовка, д. 4 является «правильным» государственным учреждением, т.е. созданным в соответствии с требованиями российского законодательства.
Однако как были созданы территориальные органы ПФР?
В Положении о Пенсионном фонде РФ (России) такого полномочия у ПФР не предусмотрено, хотя в ином случае оно не подлежало бы применению как противоречащее ГК РФ. Следует отметить, что в Положении вообще про территориальные органы ПФР упоминается весьма неконкретно и даже противоречиво: «обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов» (п.6.); «управляющие отделениями ПФР» (п. 8); «руководителей его (ПФР) отделений» (абз. 4 п.9); «региональных органах ПФР» (абз. 5 п. 9); «региональных органов» (п. 11); «уполномоченные ПФР» (п. 12); «уполномоченные ПФР в районах и городах» (п. 14).
В статье 5 Закона о пенсионном страховании определено, что Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Кроме того, Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и настоящего Федерального закона. Положения о территориальных органах Пенсионного фонда РФ, являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением Пенсионного фонда РФ.
Не трудно догадаться, что законопроект «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» до сих пор не воплотился в федеральный закон, несмотря на то, что он внесен Президентом РФ в Государственную Думу еще в 2001 г. и даже принят ГД ФС РФ в первом чтении. Однако 13.05.2004 г. Комитет по труду и социальной политике решил отложить рассмотрение поправок к проекту федерального закона №82461-3 «в связи с необходимостью завершения консультаций и согласования позиции по ним с автором законодательной инициативы».[8]
Между тем, из содержания указанного законопроекта следует, что уже 7 лет назад проблема отсутствия должной правовой регламентации структуры Пенсионного фонда РФ, в т.ч. статуса его территориальных органов, была признана весьма актуальной и во многом послужила причиной «замораживания» самого законопроекта, который, как пафосно отмечали в центральных СМИ, входил «в пакет законопроектов, через которые должна проводиться пенсионная реформа».
Также следует отметить «альтернативный» законопроект ФЗ, подготовленный Институтом социальной политики Объединения «ЯБЛОКО» и внесенный в Государственную Думу депутатом фракции «ЯБЛОКО» С.В. Иваненко. Не вдаваясь в анализ принципиальных отличий этого законопроекта от внесенного Президентом РФ, отметим, что Пенсионный фонд РФ предлагалось реорганизовать в некоммерческую организацию в статусе государственного учреждения с филиалами в субъектах РФ для осуществления оперативного управления средствами государственного обеспечения (страхования), которые являются государственной собственностью. Вполне предсказуемо, что данный законопроект был забаллотирован 25.10.2001.[9]
Что мы имеем в итоге. В «типовых» Положениях, представляемых УПФР в ходе судебных разбирательства, указано, что «Управление Пенсионного фонда РФ (ГУ) в NN районах г. Самары учреждено Пенсионным фондом РФ (государственным учреждением в соответствии с положениями Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»)».
Соответственно, на «выходе» появляется государственное учреждение, созданное государственным учреждением. Если же немного изменить терминологию и представить, что юридическое лицо в ОПФ учреждение создано юридическим лицом (не суть важно, какой организационно-правовой формы), то в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ оно является частным учреждением. При этом вывод следует только один: территориальные отделения ПФР (учреждения), созданные ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), являются частными учреждениями.
Таким образом, действующая система территориальных органов ПФР, предусматривающая создание ГУ Пенсионный фонд РФ (России) отделений и управлений в регионах в ОПФ государственное учреждение (вместо того, чтобы построить простую по структуре и по процедуре создания и управления филиальную сеть в субъектах РФ) не только не соответствует, а скорее грубо противоречит действующему гражданскому законодательству РФ.
К сожалению, в силу уведомительного порядка государственной регистрации юридических лиц, который установлен в Федеральном законе от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), факт создания и осуществления деятельности в течение длительного периода времени «дефектными» юридическими лицами (с т.з. существенных нарушения требований законодательства РФ при их создании, при том, что регистрирующий орган какой-либо ответственности за это не несет) никого в России не удивляет, а уж тем более практикующих юристов, которые часто сталкиваются с подобными явлениями.
Тем не менее, в соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ одним из оснований для ликвидации юридического лица является допущенные при его создании грубые нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер. В силу п. 3 указанной статьи требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом.
Принимая во внимание, что частные учреждения являются некоммерческими организациями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, органом государственной власти, полномочным на обращение в суд с иском о ликвидации согласно п. 1.1 ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» является прокурор соответствующего субъекта РФ.[10]
Ввиду реалистичного взгляда автора на окружающую действительность, перспектива массовых обращения субъектов РФ в суд с исками о ликвидации ГУ УПФР видится весьма туманной. Однако с учетом изложенных обстоятельств, вопрос о правомерности взыскания указанными УПФР, как отдельными юридическими лицами, не являющимися обособленными подразделениями ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов становится более чем интересным.
ИФНС и ПФР: кто вправе начислять пени за несвоевременную уплату страховых взносов?
Рассмотрев тезис о том, что полномочия на взыскание недоимки, пеней, штрафов представлены Законом о пенсионном страховании только ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его обособленным подразделениям, коими ГУ УПФР (фактически, по действующему законодательству РФ - частные учреждения) не является, следует перейти к следующему не менее спорному вопросу.
На практике УПФР самостоятельно начисляют пени за несвоевременную уплату страховых взносов, а затем на основании своих же начислений осуществляют в дальнейшем их принудительное взыскание. При этом свои действия УПФР основывают на положениях п. 3,4 ст. 25, ст. 25.1, 26 Закона о пенсионном страховании. Но установлено ли данное полномочие ПФР[11] действующим законодательством РФ, нет ли в данном случаи дефекта юридической техники при формулировании законодателем положений Закона о пенсионном страховании или все-таки речь идет о коллизии норм?
В соответствии с п. 1 ст. 25 Закона о пенсионном страховании контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов.
Данная норма является вполне логичной, т.к. ст. 24 Закона предусмотрено, что страхователем в налоговый орган ежемесячно представляются данные об исчисленных и уплаченных суммах авансовых платежей (п. 2), а также декларацию по страховым взносам за расчетный (годовой) период (п. 6). При этом по окончании расчетного периода страхователь представляет страховщику (ПФР) расчет с отметкой налогового органа (или с иными документами, подтверждающими факт представления расчета в налоговый орган) (п. 2).
Кроме того, страховщик имеет право получать у налоговых органов необходимую для осуществления обязательного пенсионного страхования информацию о страхователях и застрахованных лицах, включая налоговую декларацию, и иные сведения, составляющие налоговую тайну (п. 1 ст. 13), а налоговый орган обязан передавать соответствующему территориальному органу ПФР сведения о суммах задолженности по плательщикам страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также документы, подтверждающие наличие указанной задолженности, в течение двух месяцев со дня выявления указанной задолженности (п. 2 ст. 25).
Наконец, согласно Приложению № 1 к Федеральному закону от 21.07.2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» главным администратором доходов бюджета ПФР по страховым взносам является Федеральная налоговая служба:
- КБК 182 1 02 02010 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату страховой части трудовой пенсии);
- КБК 182 1 02 02020 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату накопительной части трудовой пенсии);
- КБК 182 1 09 08020 06 0000 140 (Недоимка, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ).
При этом сложившая судебная практика исходит из того, что налоговый орган как администратор страховых взносов на обязательное пенсионное страхование вправе произвести зачет или возврат излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемых в Пенсионный фонд РФ (Постановление ФАС Московского округа от 8.09.2008 г. № КА-А40/8313-08, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.02.2008 г. по делу № А26-4808/2007). К аналогичным выводам пришло со временем и Министерство финансов РФ в Письме от 12.05.2008 г. N 03-02-07/2-87.
Таким образом, ПФР вправе осуществлять взыскание задолженности по страховым взносам, пеней и штрафов в бесспорном (п. 3 ст. 25, ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании) или в судебном порядке (п. 4 ст. 25 Закона) на основании полученных от налогового органа сведений о задолженности (в т.ч. по начисленным пеням) и документов, подтверждающих ее наличие.
Данный вывод теоретически может быть оспорен по одному лишь основанию - если законодатель передал все полномочия по начислению пени налоговым органам, которые в таких случаях могли бы руководствоваться ст. 75 НК РФ, то зачем тогда в Закон о пенсионном страховании включена статья 26, регламентирующая порядок начисления пени за несвоевременную уплату сумм страховых взносов? Возвращаясь к Постановлению КС РФ от 25.06.2001 г. № 9-П, следует отметить, что государственное учреждение наделяется публично-властные полномочиями только в случае прямого указания в законе. При этом ни в п.п. 3, 4 ст. 25, ни в ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании право ПФР начислять пени не определено.
В тоже время отсутствие у ПФР права на самостоятельное начисление пени также можно обосновать и с принципиально иных позиций.
Как уже было отмечено, только у налогового органа в течение расчетного периода имеется информация о начисленных и фактически уплаченных страхователем взносов. Более того, в силу п. 4 ст. 26 Закона о пенсионном страховании не начисляются пени на сумму недоимки, которую страхователь не мог погасить в силу того, что по решению налогового органа или суда были приостановлены операции страхователя в банке или наложен арест на имущество страхователя.
Информация о принятых налоговым органом решений о приостановление операций по счетам налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя в банках (п. 8 ст. 46 НК РФ) или взыскании недоимки за счет иного имущества налогоплательщика (ст. 47 НК РФ) путем направления постановления о взыскании судебному приставу-исполнителю (ст. 47 НК РФ), а также о ходе исполнительного производства, в т.ч. об аресте имущества должника, налоговым органом в адрес ПФР не предоставляется. Более того, НК РФ, Закон о пенсионном страховании, не предусматривают такую обязанность налогового органа.
Соответственно, предоставление ПФР права на начисление пени при отсутствии объективной информации и соответствующих документов (имеющих непосредственной отношение к процедуре начисления пени) изначально предполагает систематическое нарушение прав и законных интересов страхователей, и, как следствие, конфликтный порядок их восстановления (путем обращения в вышестоящий орган или в суд), что вряд ли предполагалось законодателем ввиду явного несоответствия специфике правового регулирования.
Все изложенное позволяет утверждать, что УПФР осуществляет начисление пени за несвоевременную уплату страховых взносов, выставление требований, а также их последующее взыскание во внесудебном и судебном порядке при отсутствии соответствующих полномочий, основанных на законе.
Заключение
Точку в этих весьма неоднозначных вопросах может поставить только суд, который, к сожалению, на данный момент проявляет просто чудовищную инерцию мышления при рассмотрении дел по спорам о признании «пеневых» требований УПФР недействительными.
[1]> >На всякий случай уточним, что речь идет о пенях, начисленных за несвоевременную уплату взносов на выплату страховой части трудовой пенсии и взносов на выплату накопительной части трудовой пенсии.
[2]> Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2007. № 9.
[3]> Впервые они были озвучены на сайте «ЮрКлуба - Виртуального клуба юристов» (http://www.yurclub.ru) Поэтому автор не претендует на славу «первооткрывателя», отдавая все должные респекты юрклубовцу под ником fly-zzz>.
[4]> Утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 2122-1. Здесь и далее- актуальная редакция документа доступна на сайте Консультант Плюс (http://www.consultant.ru)>.
[5]> >Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 6.
[6]> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 2.
[7]> Информация с официального сайта ПФР (http://pfrf.ru). >6 декабря 2008 года
[8]>См Электронную регистрационную карту на законопроект № 82461-3 на интернет-портале «Законодательная деятельность» ГД ФС РФ http://asozd2b.duma.gov.ru.> [9]> >См. Электронную регистрационную карту на законопроект на законопроект № 110825-3 «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации».
[10]> >Право на обращение в суд с иском о ликвидации некоммерческой организации также обладают «уполномоченные орган или его территориальный орган», т.е. Федеральная регистрационная служба России и ее региональные управления, но на практике они «избегают» судебных процессов по данной категории дел с реально действующими некоммерческими организациями.
[11]> >Речь идет в данном случае об ГУ Пенсионный фонд РФ (России).
Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы: непутевые заметки практикующего юриста
В связи с неопределенным статусом государственного учреждения Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его территориальных органов, на практике возникают вопросы относительно правомерности самостоятельного начисления и последующего взыскания управлениями ПФР пеней за несвоевременную уплату страховых взносов. В статье сделан вывод об отсутствии у ПФР таковых публично-властными полномочий. Специально для Российского налогового портала
Автор Игорь Казарин, юрисконсульт СГОО по защите прав и законных интересов граждан «ОРОТУКАН»
Источник Российский налоговый портал
Вступление
В августе 2008 г. в адрес двух организаций, юридическое сопровождение деятельности которых осуществляет автор, поступили Требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов, в которых районное управление Пенсионного Фонда РФ (далее - УПФР) предложило добровольно погасить задолженность по страховым взносам, а также пени, начисленные на недоимку за первое полугодие текущего года. [1]
Казалось бы, тема пеней, начисленных на недоимку по страховым взносам, образовавшуюся внутри расчетного периода, уже исследована вдоль и поперек: Пленум Высшего арбитражного суда РФ в Постановлении от 26 июля 2007 г. № 47 «О порядке исчисления сумм пеней за просрочку уплаты авансовых платежей по налогам и страховым взносам на обязательное пенсионное страхование» дал соответствующие разъяснения в пользу страхователей,[2] которые неукоснительно применяются нижестоящими судами и не менее последовательно игнорируются УПФР.
Однако посыпавшиеся в дальнейшем как из рога изобилия аналогичные по сути «пеневые» Требования (за первый квартал, за июль, за август и т.д.) и необходимость ведения уже нескольких судебных процессов заставила (исключительно из мстительных соображения по факту бессмысленной потери времени) задуматься над действиями УПФР в целом. Выводы получились, мягко говоря, несколько обескураживающими.
Отметим, что данная статья не претендует на статус серьезного юридического исследования и является, по сути, некими взаимосвязанными тезисами, которые рано или поздно формулируют «для личного пользования» юристы, представляющие интересы страхователей в спорах с территориальными органами Пенсионного фонда РФ в судах.[3]
Поэтому убедительная просьба к читателю вместо восклицания «Этого не может быть потому, что этого быть не может!», рассматривать все нижеследующее как занимательную (и даже курьезную) юридическую задачу для студентов старших курсов юридических ВУЗов, т.е. проверить логику автора, основанную на положениях действующего законодательство РФ.
Что такое Пенсионный Фонд РФ?
В соответствии с п. 1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России),[4] ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон о пенсионном страховании) Пенсионный фонд Российской Федерации является государственным учреждением и осуществляет функции страховщика в системе обязательного пенсионного страхования.
Конституционный Суд Российской Федерации в п. 3 Постановления от 25.06.2001 г. № 9-П сформулировал правовую позицию, согласно которой Пенсионный фонд РФ наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий. По смыслу Конституции Российской Федерации, такие полномочия, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.[5]
Впрочем, указанная общеобязательная правовая позиция в дальнейшем не помешала Пленуму Верховного Суда РФ в п. 7 Постановления от 20.12.2005 г. № 25 прийти к принципиально иному выводу: «Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и, следовательно, не относится к тем субъектам, чьи решения, действия (бездействие) гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ… дела по спорам между гражданами и Пенсионным фондом Российской Федерации, связанные с назначением и выплатой трудовых пенсий, не могут рассматриваться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений …, а подлежат рассмотрению в порядке искового производства. … Поскольку нарушения пенсионных прав затрагивают имущественные права граждан, суд исходя из положений пункта 2 статьи 1099 ГК РФ, отказывает гражданину в удовлетворении его требования о компенсации морального вреда, так как специального закона, допускающего в указанном случае возможность привлечения пенсионных органов к такой ответственности, не имеется».[6]
Удивительно, но история создания и развития территориальных органов Пенсионного фонда РФ весьма скрупулезно изложена в Постановления Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 № 9-П.
Итак, ПФР является государственным учреждением, а точнее – российским юридическим лицом с организационно-правовой формой «государственное учреждение», учредителем которого является Российская Федерация. Соответственно, ПФР не является органом государственной власти.
ПФР действует на основании Закона о пенсионном страховании и Положения о Пенсионном фонде РФ (России), которое применяется в части, не противоречащей действующему законодательству.
На этом, пожалуй, и остановимся.
ПФР, его территориальные органы и действующее законодательство РФ
В настоящее время Пенсионный фонд России включает 7 Управлений Пенсионного фонда по федеральным округам Российской Федерации, 86 Отделений Пенсионного фонда, в том числе ОПФР по г. Байконур. При этом общее количество территориальных органов ПФР составляет 2192.[7]
Однако на практике указанная единая централизованная система органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации вызывает много вопросов правового характера.
Как было уже отмечено практикующими юристами, до 16 октября 2007 г. в Едином государственном реестре юридических лиц содержалась информация о двух Пенсионных фондах Российской Федерации (России):
- Государственное учреждение - Пенсионный фонд Российской Федерации, ОГРН 1027700220624 (дата присвоения 17.09.2002). ИНН/КПП: 7706016118/770601001. Адрес: 119991,г. Москва, ул. Шаболовка, д. 4.
- Государственное учреждение «Пенсионный фонд Российской Федерации» (России). ОГРН 1027103271172 (дата присвоения 01.11.2002). ИНН/КПП: 7122005785/712201001. Адрес: 301530, Тульская обл, Белевский р-н, город Белев, ул. Пушкина, д. 35.
Мы не поддерживаем идею о некоей хитрой схеме по присвоению и растрате пенсионных средств путем создания «дубля» Пенсионного фонда РФ на тульской земле, оценивая данную ситуацию как курьез, или как яркий пример 100% «достоверности» содержащейся в ЕГРЮЛ информации.
Однако при установлении факта, что все 2192 территориальных органа ПФР созданы в организационно-правовой форме «государственное учреждение» становится уже не до курьезов.
Пунктом 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ определено, что учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).
С учетом пунктов 1, 15, 16 Положения о Пенсионном фонде РФ (России), ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), ОГРН 1027700220624, с местом нахождения в городе Москве по улице Шаболовка, д. 4 является «правильным» государственным учреждением, т.е. созданным в соответствии с требованиями российского законодательства.
Однако как были созданы территориальные органы ПФР?
В Положении о Пенсионном фонде РФ (России) такого полномочия у ПФР не предусмотрено, хотя в ином случае оно не подлежало бы применению как противоречащее ГК РФ. Следует отметить, что в Положении вообще про территориальные органы ПФР упоминается весьма неконкретно и даже противоречиво: «обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов» (п.6.); «управляющие отделениями ПФР» (п. 8); «руководителей его (ПФР) отделений» (абз. 4 п.9); «региональных органах ПФР» (абз. 5 п. 9); «региональных органов» (п. 11); «уполномоченные ПФР» (п. 12); «уполномоченные ПФР в районах и городах» (п. 14).
В статье 5 Закона о пенсионном страховании определено, что Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РФ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Кроме того, Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы действуют на основании Федерального закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» и настоящего Федерального закона. Положения о территориальных органах Пенсионного фонда РФ, являющихся юридическими лицами, утверждаются Правлением Пенсионного фонда РФ.
Не трудно догадаться, что законопроект «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации» до сих пор не воплотился в федеральный закон, несмотря на то, что он внесен Президентом РФ в Государственную Думу еще в 2001 г. и даже принят ГД ФС РФ в первом чтении. Однако 13.05.2004 г. Комитет по труду и социальной политике решил отложить рассмотрение поправок к проекту федерального закона №82461-3 «в связи с необходимостью завершения консультаций и согласования позиции по ним с автором законодательной инициативы».[8]
Между тем, из содержания указанного законопроекта следует, что уже 7 лет назад проблема отсутствия должной правовой регламентации структуры Пенсионного фонда РФ, в т.ч. статуса его территориальных органов, была признана весьма актуальной и во многом послужила причиной «замораживания» самого законопроекта, который, как пафосно отмечали в центральных СМИ, входил «в пакет законопроектов, через которые должна проводиться пенсионная реформа».
Также следует отметить «альтернативный» законопроект ФЗ, подготовленный Институтом социальной политики Объединения «ЯБЛОКО» и внесенный в Государственную Думу депутатом фракции «ЯБЛОКО» С.В. Иваненко. Не вдаваясь в анализ принципиальных отличий этого законопроекта от внесенного Президентом РФ, отметим, что Пенсионный фонд РФ предлагалось реорганизовать в некоммерческую организацию в статусе государственного учреждения с филиалами в субъектах РФ для осуществления оперативного управления средствами государственного обеспечения (страхования), которые являются государственной собственностью. Вполне предсказуемо, что данный законопроект был забаллотирован 25.10.2001.[9]
Что мы имеем в итоге. В «типовых» Положениях, представляемых УПФР в ходе судебных разбирательства, указано, что «Управление Пенсионного фонда РФ (ГУ) в NN районах г. Самары учреждено Пенсионным фондом РФ (государственным учреждением в соответствии с положениями Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»)».
Соответственно, на «выходе» появляется государственное учреждение, созданное государственным учреждением. Если же немного изменить терминологию и представить, что юридическое лицо в ОПФ учреждение создано юридическим лицом (не суть важно, какой организационно-правовой формы), то в силу п. 2 ст. 120 ГК РФ оно является частным учреждением. При этом вывод следует только один: территориальные отделения ПФР (учреждения), созданные ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), являются частными учреждениями.
Таким образом, действующая система территориальных органов ПФР, предусматривающая создание ГУ Пенсионный фонд РФ (России) отделений и управлений в регионах в ОПФ государственное учреждение (вместо того, чтобы построить простую по структуре и по процедуре создания и управления филиальную сеть в субъектах РФ) не только не соответствует, а скорее грубо противоречит действующему гражданскому законодательству РФ.
К сожалению, в силу уведомительного порядка государственной регистрации юридических лиц, который установлен в Федеральном законе от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), факт создания и осуществления деятельности в течение длительного периода времени «дефектными» юридическими лицами (с т.з. существенных нарушения требований законодательства РФ при их создании, при том, что регистрирующий орган какой-либо ответственности за это не несет) никого в России не удивляет, а уж тем более практикующих юристов, которые часто сталкиваются с подобными явлениями.
Тем не менее, в соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ одним из оснований для ликвидации юридического лица является допущенные при его создании грубые нарушений закона, если эти нарушения носят неустранимый характер. В силу п. 3 указанной статьи требование о ликвидации юридического лица может быть предъявлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, которому право на предъявление такого требования предоставлено законом.
Принимая во внимание, что частные учреждения являются некоммерческими организациями, созданными собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера, органом государственной власти, полномочным на обращение в суд с иском о ликвидации согласно п. 1.1 ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» является прокурор соответствующего субъекта РФ.[10]
Ввиду реалистичного взгляда автора на окружающую действительность, перспектива массовых обращения субъектов РФ в суд с исками о ликвидации ГУ УПФР видится весьма туманной. Однако с учетом изложенных обстоятельств, вопрос о правомерности взыскания указанными УПФР, как отдельными юридическими лицами, не являющимися обособленными подразделениями ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России), недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов становится более чем интересным.
ИФНС и ПФР: кто вправе начислять пени за несвоевременную уплату страховых взносов?
Рассмотрев тезис о том, что полномочия на взыскание недоимки, пеней, штрафов представлены Законом о пенсионном страховании только ГУ Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и его обособленным подразделениям, коими ГУ УПФР (фактически, по действующему законодательству РФ - частные учреждения) не является, следует перейти к следующему не менее спорному вопросу.
На практике УПФР самостоятельно начисляют пени за несвоевременную уплату страховых взносов, а затем на основании своих же начислений осуществляют в дальнейшем их принудительное взыскание. При этом свои действия УПФР основывают на положениях п. 3,4 ст. 25, ст. 25.1, 26 Закона о пенсионном страховании. Но установлено ли данное полномочие ПФР[11] действующим законодательством РФ, нет ли в данном случаи дефекта юридической техники при формулировании законодателем положений Закона о пенсионном страховании или все-таки речь идет о коллизии норм?
В соответствии с п. 1 ст. 25 Закона о пенсионном страховании контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность налоговых органов.
Данная норма является вполне логичной, т.к. ст. 24 Закона предусмотрено, что страхователем в налоговый орган ежемесячно представляются данные об исчисленных и уплаченных суммах авансовых платежей (п. 2), а также декларацию по страховым взносам за расчетный (годовой) период (п. 6). При этом по окончании расчетного периода страхователь представляет страховщику (ПФР) расчет с отметкой налогового органа (или с иными документами, подтверждающими факт представления расчета в налоговый орган) (п. 2).
Кроме того, страховщик имеет право получать у налоговых органов необходимую для осуществления обязательного пенсионного страхования информацию о страхователях и застрахованных лицах, включая налоговую декларацию, и иные сведения, составляющие налоговую тайну (п. 1 ст. 13), а налоговый орган обязан передавать соответствующему территориальному органу ПФР сведения о суммах задолженности по плательщикам страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, а также документы, подтверждающие наличие указанной задолженности, в течение двух месяцев со дня выявления указанной задолженности (п. 2 ст. 25).
Наконец, согласно Приложению № 1 к Федеральному закону от 21.07.2007 г. № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» главным администратором доходов бюджета ПФР по страховым взносам является Федеральная налоговая служба:
- КБК 182 1 02 02010 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату страховой части трудовой пенсии);
- КБК 182 1 02 02020 06 0000 160 (Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату накопительной части трудовой пенсии);
- КБК 182 1 09 08020 06 0000 140 (Недоимка, пени и штрафы по взносам в Пенсионный фонд РФ).
При этом сложившая судебная практика исходит из того, что налоговый орган как администратор страховых взносов на обязательное пенсионное страхование вправе произвести зачет или возврат излишне уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в РФ, зачисляемых в Пенсионный фонд РФ (Постановление ФАС Московского округа от 8.09.2008 г. № КА-А40/8313-08, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.02.2008 г. по делу № А26-4808/2007). К аналогичным выводам пришло со временем и Министерство финансов РФ в Письме от 12.05.2008 г. N 03-02-07/2-87.
Таким образом, ПФР вправе осуществлять взыскание задолженности по страховым взносам, пеней и штрафов в бесспорном (п. 3 ст. 25, ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании) или в судебном порядке (п. 4 ст. 25 Закона) на основании полученных от налогового органа сведений о задолженности (в т.ч. по начисленным пеням) и документов, подтверждающих ее наличие.
Данный вывод теоретически может быть оспорен по одному лишь основанию - если законодатель передал все полномочия по начислению пени налоговым органам, которые в таких случаях могли бы руководствоваться ст. 75 НК РФ, то зачем тогда в Закон о пенсионном страховании включена статья 26, регламентирующая порядок начисления пени за несвоевременную уплату сумм страховых взносов? Возвращаясь к Постановлению КС РФ от 25.06.2001 г. № 9-П, следует отметить, что государственное учреждение наделяется публично-властные полномочиями только в случае прямого указания в законе. При этом ни в п.п. 3, 4 ст. 25, ни в ст. 25.1 Закона о пенсионном страховании право ПФР начислять пени не определено.
В тоже время отсутствие у ПФР права на самостоятельное начисление пени также можно обосновать и с принципиально иных позиций.
Как уже было отмечено, только у налогового органа в течение расчетного периода имеется информация о начисленных и фактически уплаченных страхователем взносов. Более того, в силу п. 4 ст. 26 Закона о пенсионном страховании не начисляются пени на сумму недоимки, которую страхователь не мог погасить в силу того, что по решению налогового органа или суда были приостановлены операции страхователя в банке или наложен арест на имущество страхователя.
Информация о принятых налоговым органом решений о приостановление операций по счетам налогоплательщика (налогового агента) - организации или индивидуального предпринимателя в банках (п. 8 ст. 46 НК РФ) или взыскании недоимки за счет иного имущества налогоплательщика (ст. 47 НК РФ) путем направления постановления о взыскании судебному приставу-исполнителю (ст. 47 НК РФ), а также о ходе исполнительного производства, в т.ч. об аресте имущества должника, налоговым органом в адрес ПФР не предоставляется. Более того, НК РФ, Закон о пенсионном страховании, не предусматривают такую обязанность налогового органа.
Соответственно, предоставление ПФР права на начисление пени при отсутствии объективной информации и соответствующих документов (имеющих непосредственной отношение к процедуре начисления пени) изначально предполагает систематическое нарушение прав и законных интересов страхователей, и, как следствие, конфликтный порядок их восстановления (путем обращения в вышестоящий орган или в суд), что вряд ли предполагалось законодателем ввиду явного несоответствия специфике правового регулирования.
Все изложенное позволяет утверждать, что УПФР осуществляет начисление пени за несвоевременную уплату страховых взносов, выставление требований, а также их последующее взыскание во внесудебном и судебном порядке при отсутствии соответствующих полномочий, основанных на законе.
Заключение
Точку в этих весьма неоднозначных вопросах может поставить только суд, который, к сожалению, на данный момент проявляет просто чудовищную инерцию мышления при рассмотрении дел по спорам о признании «пеневых» требований УПФР недействительными.
«Ищите, и обрящете, толцыте, и отверзется»
[1]> >На всякий случай уточним, что речь идет о пенях, начисленных за несвоевременную уплату взносов на выплату страховой части трудовой пенсии и взносов на выплату накопительной части трудовой пенсии.
[2]> Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 2007. № 9.
[3]> Впервые они были озвучены на сайте «ЮрКлуба - Виртуального клуба юристов» (http://www.yurclub.ru) Поэтому автор не претендует на славу «первооткрывателя», отдавая все должные респекты юрклубовцу под ником fly-zzz>.
[4]> Утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 2122-1. Здесь и далее- актуальная редакция документа доступна на сайте Консультант Плюс (http://www.consultant.ru)>.
[5]> >Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 6.
[6]> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 2.
[7]> Информация с официального сайта ПФР (http://pfrf.ru). >6 декабря 2008 года
[8]>См Электронную регистрационную карту на законопроект № 82461-3 на интернет-портале «Законодательная деятельность» ГД ФС РФ http://asozd2b.duma.gov.ru.> [9]> >См. Электронную регистрационную карту на законопроект на законопроект № 110825-3 «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации».
[10]> >Право на обращение в суд с иском о ликвидации некоммерческой организации также обладают «уполномоченные орган или его территориальный орган», т.е. Федеральная регистрационная служба России и ее региональные управления, но на практике они «избегают» судебных процессов по данной категории дел с реально действующими некоммерческими организациями.
[11]> >Речь идет в данном случае об ГУ Пенсионный фонд РФ (России).
Последнее редактирование:
