Закон о публично-правовых компаниях: жест отчаяния или предвестник национализации?

Добрый день, коллеги! Сорок восемь государственных корпораций. Государственные бюджетные предприятия. Акционерные компании государственного владения. Это не Россия 2010-х. Это Великобритания по состоянию на 1979 год. Госкомпания "Роллс-Ройс" — как вам? Оставим сказки про неизменно стабильную Англию риэлторам, продающим лондонские особняки: британцев во второй половине XX века здорово лихорадило. То практически социализм строили, с национализацией и госпланом, то срочно всё денационализировали обратно, потом повторяли – смотря по тому, кто стоял у политического штурвала, и сколько стоила нефть.

Ничего не напоминает? Да, уверенных в абсолютной исключительности России разочарую: из крайности в крайность мы шарахаемся вовсе не по своему особенному пути, а вполне даже как все. Сейчас вот опять в воздухе начинает пахнуть национализацией. Пока легонько – но явственно. Потому что негатив от прошлого скачка в сторону либерализации экономики ощущается всё сильнее. Почти вся наша тепловая энергетика, например, в руках иностранцев – немцев, итальянцев, финнов, австрийцев – для которых её функционирование и развитие — не дело жизни и фактор национальной безопасности, а всего лишь бизнес. Вкладывай по минимуму, выжимай по максимуму. То, что наши города зимой не остаются без тепла и света, во многом – заслуга ещё советского запаса прочности, заложенного в систему (и в технику, и в подготовленные кадры), но он близок к истощению – говорю как работающий в отрасли очевидец. Или вот: с ростом курса валют резко подорожали книги – написанные нашими авторами, напечатанные в наших типографиях на нашей бумаге из нашего леса. Не наши только новые хозяева целлюлозно-бумажных комбинатов – фактически, всей отрасли – а им прибыль нужна в привычном размере и в привычной валюте. Итого — рост цен на бумагу процентов на восемьдесят. И перечень можно продолжить.

Вроде бы ясно: давайте признаем приватизацию ключевых активов ошибкой и, как британцы, более-менее цивилизованно заберём обратно. Опыт (хоть наш, хоть тех же британцев), однако, учит: мало забрать. Надо суметь эффективно управлять. А для этого необходимы соответствующие структуры – контролируемые, но одновременно, по возможности, хозяйственно гибкие. И это все понимают.

Вот, собственно, и разгадка – почему в нашем законодательстве столько внешне похожих до степени неразличимости форм «как бы некоммерческих» юридических лиц: государственные корпорации, государственные компании и с 02.10.2016 г., вдобавок, публично-правовые компании. Для полной ясности достаточно посмотреть на соответствующие даты, когда эти формы появились.

С государственными корпорациями всё понятно: 1999 год (Федеральный закон от 08.07.1999 № 140-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный закон "О некоммерческих организациях"). Когда схлынула первая приватизационная горячка, пришло понимание, что отдавать в частные руки, например, АЭС – это такая экзотическая форма общенационального самоубийства. Посмотрели на Запад: ага, там есть госкорпорации. В США  вон – одиннадцать штук, во всех сферах от развития отдельных территорий (Tennessee Valley Authority вон с 1933 года работает!) и железных дорог до  финансов и права. Копировать – вставить!

Госкорпораций у нас сейчас, если не ошибаюсь, семь, если считать то вроде бы упраздняемый, то вновь всплывающий Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (да-да, тот самый) и не считать ФГУПы и АО со схожими названиями и функционалом. Основная суть идеи госкорпорации в том, что этой организации передаётся в собственность (!) хороший кусок государственного имущества, устанавливается цель – ради чего она, собственно, существует и для чего это имущество должно использоваться (сторонники теории целевого имущества как сущности юридического лица в этом месте аплодируют) – после чего государство облегчённо отходит в сторонку (напоминаю – 1999 год) и вмешивается минимально. «Наши цели ясны, задачи определены. За работу, товарищи!», — как говаривал Никита Сергеевич Хрущёв. Чистая романтика! Особенно – в сочетании с передачей огромного объёма имущества, повторюсь, в собственность — и с возможностью (хоть и с некоторыми ограничениями) осуществления предпринимательской деятельности и инвестирования (в т.ч. в ценные бумаги). Не случайно в 2009 году занимавший тогда пост Президента Дмитрий Анатольевич Медведев поставил задачу по тщательной проверке деятельности госкорпораций с последующей их ликвидацией. Однако же, не случилось: время оказалось неподходящее. Кризис!

А в кризис любое нормальное государство всегда начинает нащупывать рычаги управления экономикой – хотя бы на всякий случай. Госкорпорации? Нет, про них Президент только что высказался: негибки, неэффективны, непрозрачны – не оправдали доверия. Ладно, давайте придумаем что-то похожее, но немножко другое. В профиль и с перламутровыми пуговицами. Итого: новая статья 7.2 закона "О некоммерческих организациях" (Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"). Знакомьтесь: госкомпания. Младшая сестрёнка госкорпорации: как энергетики говорят, труба пониже, дым пожиже. Функционал чуть скромнее – но оканчивается на «и … иных функций», то есть скромность эта напускная и при удачном опыте легко отбрасываемая. Имущество – не в собственности, а в доверительном управлении (сняли главную претензию к госкомпаниям). Собственно, все отличия.

Дальше первой госкомпании (Государственная компания «Российские автомобильные дороги», она же ГК «Автодор» — вот интересно, только мне здесь Ильф и Петров сразу вспомнились?) дело так и не пошло. Гибкого эффективного инструмента ожидаемо не получилось (да и кризис миновал). Зато получился отличный сигнал собственникам, особенно иностранным: государство здесь, бдит, и ключевые отрасли под его присмотром. Если что – национализируем, и все дела. Инструмент вот, видите, создали – сейчас оттачиваем. Собственники услышали: в ту же энергетику, хотя и скрипя зубами, вложили кое-что на техническое перевооружение. Государство расслабилось и даже приняло План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании "Автодор" (утверждён Председателем Правительства РФ 29 декабря 2010 года № 6793п-П13) до 2015 года. Государству ведь деньги нужны, в том числе от приватизации – так что инвесторов зря пугать нельзя. Но угрозу обозначить, когда те зарвались, тоже не помешает.

И вот — 2016 год. Снова кризис. Опять надо что-то приватизировать, чтобы покрыть дефицит бюджета, но одновременно – приструнить иностранных (и не только) владельцев российских активов, которые частью просто делают деньги любой ценой, не заботясь о последствиях, а частью и вовсе откровенно саботируют, убоявшись санкций.  Чем плох испытанный способ? Получите: Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Что за новое-преновое юридическое лицо – публично-правовая компания? В чём разница со старшими родственницами – госкорпорацией и госкомпанией? Молодая смена или пополнение в семействе?

Смотрим: так, снова некоммерческая (точно-точно) организация, непонятно чем занимающаяся (чем угодно, неисчерпывающий перечень позволяет), но точно – «в интересах государства и общества». А вот и отличие: прошлые две разновидности создавались исключительно на основании специальных федеральных законов, а эта может создаваться ещё и на основании указа Президента. Все удивлены? Я – нет.

Ладно, где главное – имущество? В статье 6: «имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности». Формируется, в том числе, за счет имущественного взноса Российской Федерации — но может и за счёт имущества организации, преобразуемой в такую компанию.

Дальше – ага, мощная инновация. Перелицованная схема управления хозяйственным обществом, где вместо собрания акционеров или участников – государство-учредитель, а по факту функции высшего органа управления возложены на наблюдательный совет. Ниже по структурной лестнице – всё как в коммерческих организациях: генеральный директор, возможно – правление...Сложнее учреждения, проще акционерного общества. Эдакое государственное ООО – разве что аудита побольше, чтобы сильно не воровали. И правда: зачем огород городить, если в хозяйственных обществах всё отлажено и работает? Вот и недостающая гибкость образовалась!

А что с преемственностью? Железный конь идёт на смену крестьянской лошадке? Перед нами — отчаянная попытка создать (путём несложного копирования коммерческих образцов) хоть что-то приемлемо работающее — как альтернативу госкорпорациям?  Госкорпорации и госкомпании ждёт преобразование в публично-правовые компании? Планы такие озвучивались: Внешэкономбанк, мол, преобразуют, Агентство по страхованию вкладов… Ага, разбежались: в первой же статье закона – список неприкосновенных:

«Публично-правовая компания не может быть создана путем реорганизации в форме преобразования государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов", Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"».

По дороге шёл хомяк… и шмяк. Не помню, чья рифма, но гениальная. Никакого массового преобразования госкорпораций не будет. Получается, публично-правовая компания – им не замена, даже не альтернатива. Тогда что? Остаётся один вариант, а с учётом того, что таких компаний до сих пор так и не создали ни одной – очень правдоподобный. Перед нами пока — всего лишь демонстрация возможностей. У государства Российского есть средство, позволяющее, в случае чего, наладить управление национализированными бизнесами. Или новую экономику, мобилизационную, строить на этой платформе, не заморочиваясь вознёй с акциями, долями и прочими корпоративно-коммерческими рюшечками. Тоже ничего, кстати, сверхнового: в послевоенной Европе подобное проходили – и французы, и те же британцы. Тем больше шансов, что они намёк поймут правильно, и прибегать к действительной реализации потенциала публично-правовых компаний не придётся. Тогда эта форма так и останется правовой экзотикой, как одинокий «Автодор». Будем на это надеяться. Мы ведь мирные люди… но наш бронепоезд — версия три — на всякий случай к бою готов.