Рекомендации по отмене постановлений о привлечении организаций к административной ответственности

ПРЕДИСЛОВИЕ

В процессе повседневной хозяйственной деятельности многих организаций возникают моменты, когда приходится сталкиваться с проверяющими и контролирующими органами, особенно, когда такие проверки предписаны законом в связи с родом деятельности юридического лица (строительство, производство и т.д.).

Проанализировав свой многочисленный и в большей части успешный опыт ведения арбитражных дел по административным спорам, я вывел некоторые методики и рекомендации, которые я постараюсь подробно осветить в данной статье. В частности как необходимо действовать должностным лицам компании в ходе проведения проверки, а так же какие действия предпринять в первую очередь, если результатом проведенной проверки явился штраф или, что хуже, приостановление деятельности организации.

В связи с тем, что подавляющая часть проведенных мной споров по административным делам связана с проверяющими органами в области строительства (ОАТИ, ГАСН, МЧС, Ростехнадзор), то и описанное в статье будет рассмотрено через призму строительства. Однако, в связи с тем, что порядок проведения проверок, а так же порядок привлечения к административной ответственности юридического лица строго установлены Законом для всех надзорных и контролирующих органов РФ вне зависимости от вида деятельности проверяемой организации, то описанные ниже мной действия подойдут для любого проверяющего органа в любой сфере деятельности коммерческих организаций, в т.ч. и для вашей.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Начну с того, что проверки сами по себе классифицируются на два типа – плановая и внеплановая. Если к плановой проверке у проверяемого, как правило, имеется время и возможность подготовиться, устранить имеющиеся недостатки и минимизировать ее последствия, то при внеплановой проверке госорган застает последнего врасплох.

Проводить проверку в отношении организаций, так же как и назначать таким организациям административную ответственность по результатам проверки, могут только государственные органы, наделенные указанными полномочиями и строго в соответствии с установленным Законом порядке.

Любая проверка начинается с письменного распоряжения руководителя проверяющего органа с точным указанием места, времени и реквизитов в отношении кого надлежит провести проверку. Указанный документ не стоит оставлять без внимания, т.к. бывают случаи, когда банальная ошибка в организационно-правовой форме, названии или реквизитах проверяемого могут сыграть в вашу пользу, т.к. пришли проверять одного, а по факту оказался другой. Пока устранят ошибку в распоряжении, утвердят новое распоряжение у руководителя, вы получите дополнительное время для приведения проверяемой сферы в порядок. Так, конечно, бывает редко, но все же бывает.

На основании проведенной проверки, государственным органом может быть вынесено предписание для устранения обнаруженных нарушений. Указанное предписание не означает, что проверяемый не будет привлечен к административной ответственности, а лишь является мерой для соблюдения им установленных норм и правил.

Результатом любой проверки становится протокол об административном правонарушении, а так же постановление о назначении административного наказания. Об особенностях каждого мы подробнее остановимся ниже.

Если результатом проверки явился штраф должностного лица, размер которого существенно ниже, чем штраф, налагаемый на юридическое лицо, то это, можно сказать, победа и вряд ли стоит его обжаловать (тем более, если так договорились с инспектром).

Если же все-таки к ответственности привлекли саму организацию, а размеры штрафов в таких случаях, порой, колеблются от 20 000 рублей до 1 000 000 рублей за каждый выявленный факт нарушения, или приостановление деятельности организации на срок до 90 суток, то вопрос о том, стоит ли обжаловать указанное постановление даже не ставится.

Обжаловать постановление можно как руководителю самого административного органа, вынесшего постановление, в вышестоящую инстанцию,  так и в арбитражный суд. Однако, руководители органов мало того, что являются лицами заинтересованными, так еще зачастую не знают ни сам порядок привлечения к ответственности, ни даже НПА, регулирующие его. В результате чего шанс удовлетворения вашей жалобы стремится к нулю.

Итак, заявление об обжаловании подается в арбитражный суд по месту нахождения административного органа в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, претензионный порядок по данной категории дел необязателен. (ч.1,ч.2 ст.208 АПК РФ). Этот срок, по ходатайству заявителя, может быть восстановлен, кроме того, по ходатайству суд может приостановить исполнение оспариваемого постановления.

Таким образом, у подателя жалобы есть всего 10 дней чтобы подготовить и направить заявление в суд. Зачастую многие заявленияостаются без удовлетворения, в случаях, когда указанный срок не соблюден, а у госоргана в свою очередь имеется уведомление о вручении адресату постановления или отметка представителя проверяемой организации о получении данного постановления. Обращаю внимание, что десятидневный срок начинает течь не с момента вынесения постановления, как это многие думают, а именно с момента получения постановления лицом, в отношении которого проведена проверка. Постановление, в силу сроков доставки, можно получить и через 2 месяца, однако это не лишит вас права на его обжалование, т.к. дату его получения легко подтвердить в суде отметкой с обратной стороны на почтовом конверте, где указана дата поступления письма в почтовое отделение заявителя, а так же на сайте почты сейчас по номеру отправления можно отследить дату вручения письма. 

Одним из плюсов обжалования постановления является приостановление его действия с момента подачи жалобы.

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть исполнено с момента его вступления в законную силу (ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ).

ч. 1 ст. 31.1 КоАП РФ устанавливает, что указанное постановление вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано.

Таким образом, в случае обжалования постановления, его исполнение (выполнение к-л действий, оплата штрафа) можно как минимум отсрочить на один, два, а то и на три месяца.

Еще один плюс подачи заявления об оспаривании постановления является то, что такие заявления, так же как и апелляционные жалобы на решения судов I инстанции по административным  делам, государственной пошлиной не облагаются, в силу ч.4. ст. 208 АПК РФ.

К самому заявлению прилагаются: копия оспариваемого постановления, иные материалы проверки, учредительные документы заявителя, документы, подтверждающие факт направления ответчику копии заявления, выписки из ЕГРЮЛ в отношении заявителя  и ответчика (либо заверенные заявителем распечатки выписок с сайта регистрирующего органа в сети «Интернет»).

Дела об оспаривании постановлений административных органов рассматриваются судом в двухмесячный срок с момента принятия судом заявления, включая срок на подготовку дела к  разбирательству и принятие решения по делу. Однако, этот срок можно растянуть, если не приложить к заявлению копию постановления или документ, подтверждающий направление копии заявления ответчику.  Заявление будет оставлено без движения, с указанием срока для устранения допущенных нарушений. Как правило, этот срок не превышает один месяц. Таким образом, можно дополнительно выиграть время и отсрочить исполнение постановления, а совместно со сроком обжалования  решения суда I инстанции, общий срок обжалования можно растянуть до 4-5 месяцев.

Стоит ли злоупотреблять правом каждый решает для себя, но что касается меня, то я на столько «люблю» государственные органы, что, порой, готов с ними судиться бесплатно, высасывая всю кровь из их представителей  и проводя их через все круги ада юриспруденции, начиная от многочасового ожидания процесса перед залом заседания, заканчивая откровенным неисполнением вступивших в силу решений суда.

СПЕЦИФИКА И РЕКОМЕНДАЦИИ

Само обжалование постановлений о привлечении к ответственности  я подразделяю по двум основаниям – несоблюдение материального права (неправильность квалификации нарушения, отсутствие состава или события правонарушения и т.д.) и процессуального права (правильность составления документов, соблюдение прав и законных интересов проверяемого, сбор и фиксация доказательств).

И если в случае нарушения со стороны проверяемого органа материального права шансов отбиться практически нет, т.к. суд вправе переквалифицировать нарушение, изменить его в части или в полном объеме, то в случае нарушения органом порядка привлечения к административной ответственности, суд указанное постановление вынужден отменить, даже если факт нарушения имеет место быть и вы его не оспариваете.

Нарушение проверяющим органом при производстве по делу об административном правонарушении установленных законом требований, является основанием для признания указанного постановления незаконным, которое подлежит отмене (ч. 2 ст. 211 АПК РФ; п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 №10 ) 

Не секрет, что должностные лица проверяющих органов не имеют юридического образования, напротив, зачастую имея техническое образование, не уделяют никакого внимания вопросам доказывания, выявлению и фиксации правонарушений, надлежащему оформлению документов, соблюдению прав и законных интересов лица, в отношении которого проводится проверка. Зачастую незнание или несоблюдение указанных  тонкостей, к удивлению данных должностных лиц, является основанием для суда при отмене оспариваемого постановления, в чем мы уже убедились из Постановления Пленума, указанного выше. Это и есть та самая брешь, которую необходимо пробить.

Нарушения органом процесса привлечения к ответственности – в этом вся сила построения линии защиты в суде.

Вот на таких нарушениях я остановлюсь подробнее. Как я указывал выше, вся моя арбитражная практика по административным делам связана со строительством, поэтому в качестве наглядности я представлю основные нарушения проверяющих органов именно в этой области. Однако, поняв сам процесс и тонкости обжалования на конкретных примерах, вы сможете их применять независимо от сферы деятельности вашей организации, т.к. повторюсь, по сути не важно какие нарушения в действиях проверяющего органа вы обнаружили, главное – что они есть. И вы, являясь профессионалом по своему направлению (производство, налоги и т.д.), я уверен, без труда найдете в их действиях такие нарушения.

ОСНОВНЫЕ ОШИБКИ ИНСПЕКТОРОВ

1. Несоблюдение прав и законных интересов проверяемого

Первым и основным принципом, которым должен руководствоваться проверяющий – соблюдение прав и законных интересов проверяемого лица. Несоблюдение указанной нормы является прямым основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности.

• Во-первых, проверяемое лицо должно быть уведомлено надлежащим образом о времени и месте проведения проверки. Надлежащим уведомлением являются – почтовое направление распоряжения/уведомления о проведении проверки по юридическому адресу проверяемого, либо непосредственное вручение ему под роспись копии распоряжения/уведомления (ч.3 ст. 28.2 КоАП РФ).
• Во-вторых, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать свои пояснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться помощью защитника, а также иными предоставленными ему правами (ч.1, ст. 25.1 КоАП РФ).

Однако, представители проверяющих органов зачастую просто забывают уведомить проверяемого о намечающейся проверке, а так же ознакомить представителя проверяемого с его правами. Факт ознакомления с правами должен обязательно отражаться подписью в протоколе в соответствующем разделе. Доказанный в суде факт ненадлежащего уведомления проверяемого, отсутствие представителя проверяемого  при проверке, либо отсутствие подписи представителя в графе «С правами ознакомлен», порой, уже бывает достаточно, чтобы развалить все дело.  Таких нарушений со стороны проверяющего может быть масса, я остановился лишь на основных.

2. Отсутствие или привлечение неуполномоченного представителя

Согласно ч.3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном организацией, рассматривается с участием его представителя или защитника. При отсутствии указанных лиц дело рассматривается проверяющим органом только тогда, когда у него имеются данные о надлежащем извещении лиц о месте и времени рассмотрения дела.

Законными представителями организации являются как его непосредственный руководитель, так и иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ)

Данный перечень законных представителей организации является закрытым (п. 24 Постановление Пленума  ВАС РФ от 02.06.2004 N 10)

На основании указанной нормы представитель юридического лица, действующий на основании общей доверенности или без таковой, законным представителем являться не может. 

Проведя анализ указанных норм, становится ясно, что представителем организации при проверке может быть только руководитель организации, либо лицо по доверенности, в которой должны быть прописаны полномочия данного лица при проверке, а так же указание по какому конкретному административному делу (с указанием номера дела) его наделили полномочиями представлять интересы. Любой другой представитель с общей доверенностью, либо без таковой, представителем не является и не имеет право участвовать в ходе проведения проверки. И если в суде этот факт будет доказан, то суд обязательно сочтет, что дело проведено и рассмотрено в отсутствии законного представителя со стороны проверяемого, что в свою очередь является неоспоримым основанием для отмены постановления о привлечении к ответственности.

Именно поэтому, если в ходе проведения проверки вижу, что нарушение тянет на большой штраф, я направляю представителем лицо, с ненадлежащим образом оформленной доверенностью, т.е. с общими полномочиями, либо с грубыми нарушениями при ее оформлении - отсутствие даты выдачи или печати организации, а так же инструктирую его о необходимости допустить как можно больше нарушений при проверке как с его стороны, так и со стороны инспектора по возможности.

3. Нарушения при сборе и фиксации доказательной базы

В ряде случаев, в зависимости от специфики выполняемых организацией видов деятельности,  проверка сопровождается фотосъемкой объекта как способ фиксации правонарушения.

В случае необходимости вещественные доказательства фотографируются или фиксируются иным установленным способом и приобщаются к делу (ч.2 ст.26.6 КоАП РФ). О наличии вещественных доказательств делается запись в протоколе. Аналогичным образом оформляется и фотосъемка при составлении протокола (ст. 27.8 КоАП РФ).

При этом фотографии относятся к документам и признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них, имеют значение для производства по делу (ч. 1 ст. 26.7 КоАП РФ).

Государственный орган обязан ознакомить проверяемого с тем, что на месте проверки производится фотосъемка, что обязательно должно быть отражено в протоколе. В протоколе так же в обязательном порядке должна присутствовать  информация о территориальной привязке к местности и сведения о том, где, кем, в какое время и по какому поводу, с применением каких технических средств и в каких условиях проводилась данная фотосъемка.

При отсутствии в протоколе указанных обстоятельств фотографии не могут служить доказательствами по делу, т.к. не отвечают требованиям ст. 26.2 КоАП РФ.

4. Несоблюдение сроков давности

Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (ч.ч. 1, 2 ст. 4.5 КоАП РФ). При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст.4.5, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. 

Обращаю внимание, что истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных ст. 4.5 КоАП РФ, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении. 

5. Противоречащие данные

Так же стоит уделить внимание на соответствие занесенных данных в самих протоколах с данными в постановлениях (даты, фамилии, подписи, объекты проверки и т.д.).

* Проанализировав вышеописанное видно, что привлечение к ответсвенности в виде штрафа предполагает не только наличие законных оснований для применения такого наказания, но и подразумевает под собой соблюдение  порядка привлечения лица к административной ответственности. 

ПОСЛЕСЛОВИЕ

Указанный в моей статье перечень нарушений, допускаемых государственными органами в ходе проведения проверок, не является исчерпывающим, и зачастую ими не ограничивается. Я лишь указал основные из них, а так же дал примерный вектор для хода мысли юриста, который будет защищать интересы организации, привлеченной к административной ответственности.

Подведя итог, можно резюмировать, что нарушение проверяющим органом в ходе проведения проверки и в ходе привлечения организации к административной ответственности вышеуказанных положений, так же как нарушение им требований статей 28.1.1, 28.2. КоАП РФ, направленных на защиту прав и интересов проверяемого, носят существенный характер и являются самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемых постановлений.

Кроме того, хочу обратить внимание на то, что по делам об оспаривании решений административных органов  обязанность доказывания обстоятельств возложена на административный орган (ч.4 ст. 210 АПК РФ). Это поможет вам в неком роде переложить инициативу и бремя доказывания на ответчика, при том, что заявителем будете являться вы.

Все вышеописанные моменты подтверждены сложившейся арбитражной практикой вплоть до постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда.

ОТ АВТОРА

В заключение хочу обратить ваше внимание на то, что не стоит каким-либо образом опасаться проверок, тем более ее результатов. Ведь проверяющие органы поставлены в рамки Закона не меньше, чем сами проверяемые.

По указанным выше, а так же по многим иным основаниям, я успешно провел порядка 30 дел с административной составляющей в различных Арбитражных судах РФ и отменил постановлений о привлечении многих организаций к административной ответственности в виде штрафов общей сложностью более, чем на 10 000 000 рублей.

Вот такие, казалось бы, малые, но обязательные к соблюдению госорганами мелочи помогут вам сэкономить ваш бюджет, а представителям проверяющих органов взглянуть на свою работу не только со стороны плана, уставленного руководством, но и со стороны буквы Закона.

Помните, что нарушение организацией законодательства в результате ее хозяйственной деятельности еще не является основанием для оплаты данной организацией штрафа, наложенного государственным органом за такое нарушение. Даже если вина этой организации была доказана в ходе административного разбирательства.

Надеюсь, что мой опыт и статья будут вам полезны. С удовольствием отвечу на ваши вопросы.

Желаю всем успешных процессов!