Cнос самовольных построек в административном порядке: четыре ключевых вывода Конституционного суда

С 1 сентября 2015 года местные власти получили право принимать решения по сносу самовольного строительства во внесудебном порядке. Это стало возможным после принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 258-ФЗ, который дополнил статью 222 ГК РФ пунктом 4, впервые установившим исключение из общего судебного порядка сноса самовольных построек.   

Снос самовольной постройки в административном порядке стал возможным при существенных нарушениях возведения объекта (прежде всего, когда целевое использование земли в принципе не допускает застройку участка), если:

1. Земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации).
2. Земельный участок находится на территории общего пользования.
3. Земельный участок расположен в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Административный порядок нужен для ускоренного разрешения вопроса о сносе самовольной постройки при наиболее существенных нарушениях строительства, когда сохранение объекта затрагивает права неограниченного круга лиц, создает угрозу жизни и здоровья граждан.

Территории общего пользования — территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары (п. 12 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ). К зонам с особыми условиями использования территорий относятся охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ).

После принятия поправок в законодательство не только юристы, но большинство правоприменителей до конца не представляли себе точно, как понимать и каким образом применять указанную новеллу. В первое время велись жаркие споры, высказывалось множество зачастую противоречащих друг другу точек зрения. В частности, одни полагали, что решение о сносе может быть принято в административном порядке, однако исполняться оно должно с санкции суда. Другие считали, что необходимо различать ситуацию известности лица, осуществившего самовольное строительство, и случай, когда оно подлежит выявлению. При первом варианте решение о сносе принимается и исполняется в административном порядке, во втором же действует судебный порядок. Многочисленная группа юристов высказывалась в том духе, что имеются серьезные основания для проверки данной нормы на соответствие Конституции РФ и шансы на признание ее неконституционной.

Однако спустя некоторое время суды стали постепенно разбираться в тонкостях новой нормы и формировать практику, весьма неутешительную для лиц, создавших объекты самовольного строительства. Раз за разом все основные доводы лиц, сопротивляющихся против внесудебного порядка сноса самовольных строений, отклонялись. Указанной цели во многом послужило решение Московского городского суда от 24.12.2015 по делу № 3а-907/2015, оставленное без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам ВС РФ, которым было отказано в признании недействующим постановления Правительства города Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП, принятого во исполнение п. 4 ст. 222 ГК РФ.

У противников внесудебного решения судьбы самовольного строительства остался практически последний аргумент о том, что такой административный порядок нарушает Конституцию Российской Федерации. Действительно, долгое время было незыблемым правило о том, что принудительный снос самовольной постройки возможен только в судебном порядке, так как согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда  (п. 1 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ, утвержденного Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143).

Важная поправка — соответствующие разъяснения высших судебных инстанций существовали до принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 258-ФЗ о введении в действие п. 4 ст. 222 ГК РФ. 

Первый вывод: положение ГК РФ о внесудебном сносе "самоволки" не противоречит Конституции РФ

И вот, наконец, 27 сентября 2016 года поставлена точка в этом вопросе. Определением Конституционного суда РФ № 1748-О отказано в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Органом конституционного контроля дано обязательное толкование упомянутой норме и попутно приведен ряд важных выводов, имеющих практическое значение.

Самый главный вывод заключается в том, что п. 4 ст. 222 ГК РФ признан не противоречащим Основному закону России.

Допустимость введения административного порядка с точки зрения политики права государства Конституционный суд РФ обосновывает тем, что самовольные постройки «существенным образом ухудшают комфортную среду для проживания граждан, подвергают опасности их жизнь и здоровье, создают препятствия для надлежащего функционирования объектов, представляющих повышенную опасность».

Внесудебный порядок сноса самовольного строительства не противоречит Конституции РФ ввиду того, что заинтересованные лица информируются в надлежащем порядке о принятом решении и в случае несогласия имеют возможность обжаловать соответствующее решение в суд. При этом, известен ли владелец самовольной постройки или нет, принципиального значения, не имеет. И в последнем случае орган местного самоуправления после соблюдения процедуры уведомления публики о намерении снести самовольное строительство после истечения определенных сроков может привести в исполнение свое решение.

Из буквального толкования следует, что цель установления в законе срока сноса — предоставить лицу, осуществившему самовольную постройку, достаточное (исходя из количественных и качественных характеристик объекта) время для демонтажа объекта.

В связи с тем, что нижняя граница срока сноса самовольной постройки в административном порядке в законе не регламентирована, органы власти приняли нормативные правовые акты, в которых попытались закрепить градацию временных периодов для осуществления работ по сносу самовольных построек.

В городе Москве сроки сноса объектов самовольного строительства (в том числе, максимально предусмотренный) весьма непродолжительны. Так срок сноса самовольной постройки высотой от пятнадцати метров и выше и площади занимаемого объектом земельного участка более тысячи квадратных метров устанавливается от девяноста дней (приложение 1 к постановлению Правительства Москвы от 08.12.2015 № 829-ПП). Немногим длиннее сроки сноса самовольных построек в городе Сочи: не выше трех этажей – до трех месяцев, выше трех, но не более пяти этажей — до шести месяцев, а для самовольных построек выше пяти этажей — до двенадцати месяцев (п. 4.3 постановления Администрации города Сочи от 27.08.2015 № 2510). 

Конституционный суд РФ в определении от 27.09.2016 № 1748-О разъяснил — снос не должен следовать незамедлительно за принятием решения о нем, указываемый в решении о сносе срок не может быть произвольным и должен предоставлять достаточное время, позволяющее обратиться в суд и оспорить принятое органом местного самоуправления решение.

При этом возможность восстановления правового положения лица, осуществившего самовольную постройку, обеспечивается его правом при обжаловании решения о сносе в судебном порядке обратиться с ходатайством о приостановлении действия оспариваемого решения или приостановлении совершения в отношении него оспариваемого действия уполномоченного органа. Однако на практике суды крайне редко удовлетворяют подобные ходатайства (чего нельзя сказать об обеспечении исков публичных органов о сносе самовольной постройки в виде запрета на производство строительных работ), вследствие чего упомянутое право является больше номинальным, нежели реально действующим.

Важным дополнением является разъяснение о том, что проверка законности принятия административного решения о сносе предполагает не только формальное изучение полномочий у органа, принявшего соответствующее решение, но и необходимость исследования судом наличия у объекта признаков самовольной постройки.

Второй вывод: административный порядок можно применять для сноса построек, возведенных до 01.09.15

Второй вывод, сделанный КС РФ, касается разъяснения возможности сносить самовольные постройки в административном порядке на основании положений п. 4 ст. 222 ГК РФ и тогда, когда они были возведены до даты вступления в силу указанной нормы.

До этого момента не был окончательно решен вопрос о допустимости применения п. 4 ст. 222 ГК РФ к строениям, возведенным до 01 сентября 2015 года. Определенный скепсис был вызван тем, что применяемый с обратной силой административный порядок сноса объектов может ухудшать положение заинтересованных лиц в сравнении с судебным порядком (ст. 54 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с ГК РФ исключения из принципа запрета действия гражданского законодательства с обратной силой могут быть предусмотрены только на основании закона (ст. 4). Между тем, Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ обратное действие нормы п. 4 ст. 222 ГК РФ не установлено. Конституционный суд РФ указал, что введенный административный порядок сноса самовольной постройки в отдельных случаях не может расцениваться как ухудшающий правовое положение лица, возведшего объект, ввиду того, что последствия совершения подобного правонарушения не изменяются. И до вступления в силу соответствующей поправки недвижимость, обладающая признаками самовольной постройки, подлежала сносу.

Следует отметить, что и до принятия акта конституционного правосудия судебная практика приходила к схожим выводам, следовательно, орган конституционного надзора не столько создал нечто новое, сколько признал конституционность сформировавшейся практики.

Третий вывод: запись в ЕГРП не препятствует признанию объекта самовольной постройкой

Третьим выводом стало подтверждение ранее сформировавшегося в судебной практике постулата о том, что наличие записи о зарегистрированном праве собственности в ЕГРП не препятствует признанию объекта самовольной постройкой в связи с тем, что регистрация, выступающая опровержимой презумпцией легальности титула, признает и подтверждает, однако не подменяет полностью собой основания возникновения, изменения и прекращения права (пункт 23 постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», п. 5 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами ст. 222 ГК РФ, утвержденного Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143).

Практический смысл этого разъяснения в том, что государственная регистрация права на объект в ЕГРП не спасет теперь от сноса самовольной постройки не только в судебном, но и в административном порядке.

Четвертый вывод: иногда решение о сносе в административном порядке можно принять, даже если ранее суд отказал в признании объекта самовольной постройкой 

Четвертый вывод «главного суда» страны отвечает на вопрос о влиянии на дальнейшую судьбу объекта вступивших в законную силу судебных актов, которыми публичным органам отказано в признании постройки самовольной — исключает ли это возможность дальнейшего сноса постройки в административном порядке.  

Конституционный суд РФ акцентировал внимание на следующем. Принятие органом местного самоуправления решения о сносе объекта самовольного строительства по мотивам и доводам, ранее отклоненным судом при рассмотрении иска о признании объекта самовольной постройкой, недопустимо, противоречит Конституции РФ и фактически является преодолением вступившего в законную силу судебного акта, обязательного для всех граждан и организаций на всей территории страны.

Между тем, при возникновении новых фактических обстоятельств (например, после реконструкции прежнего и создания нового объекта недвижимости, не отвечающего требованиям безопасности) уполномоченные органы не лишены права принимать в административном порядке решения о сносе и тогда, когда первоначально в признании объекта самовольной постройкой судом было отказано. 

В завершение отметим, что Конституционным судом РФ фактически «поддержан» наметившийся в последние годы тренд на ужесточение регулирования режима самовольных построек. Не исключено также и то, что в будущем федеральный законодатель пойдет по пути увеличения числа исключений из судебного порядка сноса объектов самовольного строительства.