Отказ от проведения торгов на право аренды земли можно успешно обжаловать в антимонопольный орган

Земля по-прежнему остается одним из самых ценных ресурсов, и законодатель старается установить эффективные и конкурентные процедуры распоряжения этими активом. В частности, участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, по общему правилу предоставляются в аренду на торгах в форме аукциона. Есть исключения — законом предусмотрены случаи, когда участки могут предоставляться в аренду без торгов (п. 2 ст. 39.6. ЗК РФ). Но не всем известно, что необоснованный отказа от проведения торгов на право аренды земельного участка нарушает не только нормы ЗК РФ, но и Закон о конкуренции. Значит, за защитой прав в случае отказа можно обратиться в антимонопольный орган. 

Дело в том, что частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции) установлен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как показывает практика, органы власти нередко нарушают этот запрет, в том числе и применительно к правилам распоряжения публичными землями. 

Пример из свежей судебной практики

Недавно подобное дело было рассмотрено Арбитражным судом Дальневосточного округа (постановление от 05.11.2015 по делу № А51-2734/2015).

Суть дела. Общество планировало построить капитальные гаражи на одном из земельных участков города Владивостока. Департамент имущественных отношений отказал Обществу в принятии решения о проведении торгов в отношении испрашиваемого земельного участка. Департамент указал, что пункт 4 статьи 30 (старая редакция) ЗК РФ не может быть применен, так как земельный участок не сформирован, статьей 31 ЗК РФ установлен иной порядок формирования земельного участка для строительства*.

*Как будет показано ниже, ссылки на несформированность земельного участка являются распространенным основанием для отказов органов власти в проведении торгов.

Однако в то же время департамент предварительно согласовал предоставление этого участка под строительство капитальных гаражей (то есть для той же цели) другому заявителю, утвердил акт выбора этого земельного участка для строительства. Потенциальный получатель участка провел в отношении него кадастровые процедуры.  

Общество обратилось в УФАС с заявлением о нарушении департаментом части 1 статьи 15 Закона о конкуренции путем отказа в принятии решения о проведении торгов (аукциона) на право заключения договора аренды земельного участка для строительства капитальных гаражей при наличии двух претендентов на участок. Этот отказ, по мнению Общества, создавал угрозу конкуренции (лишал хозяйствующих субъектов равной возможности в приобретении указанного земельного участка для осуществления строительства).

Решением антимонопольного органа нарушение департамента подтверждено, выдано предписание провести в установленном порядке аукцион на право заключения договора аренды указанного земельного участка.

Департамент, не согласившись с решением и предписанием, обратился в арбитражный суд. То же самое сделала и компания, которой готовы были предоставить землю без торгов.

Позиция судов. Суды подтвердили правоту антимонопольного органа. Среди прочего, они указали, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта при наличии более одного претендента должно осуществляться по правилам, установленным пунктом 4 статьи 30 ЗК РФ, то есть только по результатам проведения торгов. Акт о выборе земельного участка может быть оформлен (утвержден, согласован) конкретному лицу только после публичного информирования при отсутствии иных претендентов на этот земельный участок.

При этом суды сослались также на постановление Президиума ВАС РФ от 05.04.2011 № 14686/10. В этом постановлении закреплена общая позиция: в тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Таким образом, заключение органом исполнительной власти договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности, без проведения конкурса свидетельствует о нарушении части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Практика других регионов

Изложенный подход как в целом к распоряжению земельными участками без торгов, так и к распоряжению «несформированными» земельными участками поддерживается, в частности, в практике Арбитражного суда Северо-Кавказского округа.

Так, в постановлении АС Северо-Кавказского округа от 12.03.2015 по делу № А32-39195/2011 отмечается:

Право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу. <...>

Предоставление в данном случае земельного участка одному из претендентов без проведения торгов не соответствует принципу земельного законодательства, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса, противоречит пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также нарушает права и интересы общества

В свою очередь в Постановлении от 08.05.2015 по делу № А32-1385/2013 АС Северо-Кавказского округа указал:

Конкуренция в процедуре предварительного согласования места размещения объекта не регламентирована Земельным кодексом, поэтому в рассматриваемом случае правовое значение имеет факт наличия нескольких лиц, заинтересованных в предоставлении одного и то же (одних и тех же) земельных участков, предопределяющий невозможность установления приоритета для кого-либо из этих лиц, и необходимость проведения торгов. Администрация была информирована о наличии нескольких претендентов на получение в аренду земельного участка, что само по себе является достаточным основанием для организации и проведения торгов

Аналогичный вывод содержится в постановлении АС Северо-Кавказского округа от 23.10.2014 по делу № А32-20917/2013.

Некоторые выводы

Таким образом, необоснованный отказа от проведения торгов на право аренды земельного участка нарушает не только нормы ЗК РФ, но и Закон о конкуренции. Это позволяет пострадавшим обращаться за защитой своих нарушенных прав в антимонопольные органы.

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию.

К слову, выдача решений и предписаний в отношении виновного органа власти не ограничивает арсенал воздействия антимонопольных органов на чиновников, нарушающих порядок распоряжения земельными ресурсами. Хороший пример — недавняя дисквалификация за «антимонопольно-земельные» нарушения экс-главы Солнечногорского муниципального района Московской области (дело № А41-51225/2015). Стоит также отметить, что с вступлением в силу «четвертого антимонопольного пакета» дисквалификация для чиновников за «повторные» антимонопольные нарушения становится безальтернативной.