Самовольная постройка: долгожданное толкование КС РФ

Привет, коллеги! «Суровость российских законов смягчается необязательностью их исполнения», — говаривал, бывало, Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин. Добавим: и толкованием. Непременно – и толкованием! Сформулировать ясно и коротко – так, чтобы ни тени сомнения в смысле изложенного не возникало – удаётся лишь что-то очевидное и однозначное. Да и оно часто требует пояснений.

Проблема сноса незаконных построек«Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью» — что проще, казалось бы? Ага, как же: здесь вопросов – три тома мелким шрифтом. Что считать рождением? Отделение плода? Первый крик? Начало самостоятельного дыхания? Регистрацию новорожденного? С рождением разобрались? Ладно, а что тогда считать смертью? И так далее.

Что касается законов спорных, неоднозначных, то они крайне редко бывают неуязвимыми для толкования. Сверх того: хорошее толкование для них – жизненная необходимость, условие существования. Пресловутый пункт 4 статьи 222 ГК РФ, позволяющий органам местного самоуправления принимать и осуществлять решения о сносе самовольной постройки во внесудебном порядке – из этой категории. Практика его применения – особенно в Москве – у всех на слуху. А ведь формулировки этого пункта не просто неоднозначны – откровенно неудачны! Чтобы оценить качество проработки, достаточно взглянуть на приведённый перечень муниципальных образований:

«4. Органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения».

Ничего не забыто, господа горожане? Нет? А где тогда сельские поселения? В составе муниципальных районов? Неправда! Написано же: «в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории». А если на территории сельского поселения? Где логика? В деревне проблема не актуальна, там места много? Если кто-то самовольно построил ларёк посреди главной улицы – можно новую проложить, пока суд будет дело рассматривать? Снести быстро и просто – это для горожан, у них ритм жизни такой, знаете, бешеный? Но тогда – при чём тут межселенные территории? За компанию дописали, для придания видимости универсальности и маскировки реальных задач?

Не будем строить теории заговора. Предположим, что мысль была правильной: дать возможность муниципальным образованиям в упрощённом порядке избавляться от брошенных всеми самостийных сараев и заколоченных придорожных ларьков, не загружая суды такой ерундой. Неплохая ведь мысль? Неплохая. При одном ключевом условии, из пункта закона выпавшем напрочь.

Каком условии? А давайте подумаем!

Можем, кстати, поставить себя на место судей Конституционного Суда, перед которыми была тяжелейшая задача: ответить на депутатский запрос о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса РФ. Представляете ситуацию? Если пункт не соответствует Конституции (статье 35, в частности, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда), как тогда быть с уже состоявшимся массовым сносом построек, на которые имелось зарегистрированное право собственности? А если соответствует – как остановить местные власти, которые уже начали, в строгом соответствии с буквой закона, между прочим, — самостоятельно, без суда, в административном порядке, относить постройки к категории самовольных и осуществлять их снос вне зависимости от наличия зарегистрированного права собственности, игнорируя судебные решения о признании права собственности на постройку и даже об отказе в её сносе?

Надо заметить, что Конституционный Суд с задачей справился блестяще. Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 № 1748-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" – документ из разряда «читать всем и учиться».

Соотношение статьи ГК с Конституцией

Прежде всего, судьи разобрались с вопросом: не противоречит ли спорный пункт Конституции. Ведь зарегистрированное право собственности у владельцев снесённых объектов имелось? А у нас государственная политика направлена на обеспечение стабильности отношений собственности. Путин не зря по этому поводу высказался в первый же год президентства (03.03.2000 г.): «России надо решить две проблемы. Первая – это гарантировать права собственников». Cовершенно не случайно Российская Федерация приняла на себя ответственность за полноту и подлинность предоставляемой уполномоченными государственными органами информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним (статья 31 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним") и обязательства по выплате компенсации за утрату права собственности (статья 31.1. Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), за счет казны Российской Федерации, вне зависимости от наличия оснований ответственности компетентного государственного органа за неправомерные действия при регистрации прав на недвижимое имущество (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.06.2015 № 13-П).

Целью принятия на себя государством такого рода обязательств является придание отношениям собственности стабильности, а собственникам – уверенности в прочности своего права. Лицо, добросовестно полагающееся на достоверность информации, содержащейся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, вправе рассчитывать на защиту своих прав и законных интересов. Лицо, располагающее выданным в установленном порядке свидетельством о праве собственности на недвижимое имущество, в том числе в случаях, когда основанием для выдачи свидетельства послужило судебное решение о признании права собственности на самовольную постройку, вправе полагать себя собственником данного имущества и также может рассчитывать на защиту своих прав и законных интересов.

Вместе с тем, Конституционный Суд уже не раз отделял мух от котлет (Постановление от 11 марта 1998 года № 8-П; определения от 25 марта 2004 года № 85-О, от 13 октября 2009 года № 1276-О-О, от 29 сентября 2011 года № 1071-О-О, от 20 ноября 2014 года № 2590-О, от 28 января 2016 года № 141-О и др.), указывая, что «закрепленные в статье 35 Конституции Российской Федерации гарантии права собственности предоставляются лишь в отношении права, возникшего на законных основаниях». А ведь в соответствии с пунктом 2 статьи 222 Гражданского кодекса РФ, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. Даже наличие государственной регистрации права не означает автоматического превращения самовольной постройки в легальную и невозможности принятия решения о её сносе. Да, право собственности на самовольную постройку может быть признано в отдельных случаях, при соблюдении определённых условий, но по общему правилу – не возникает! Если постройка действительно самовольная – о каком праве собственности вы говорите? Значит, при отсутствии права собственности, конституционные гарантии охраны частной собственности на самовольные постройки не распространяются. Самовольное же строительство представляет собой правонарушение, а обязанность по сносу самовольной постройки — санкцию за такое правонарушение, как это предусмотрено статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (определения Конституционного Суда от 3 июля 2007 года № 595-О-П, от 17 января 2012 года № 147-О-О и др.). Следовательно, нельзя сделать вывод о противоречии норм пункта 4 статьи 222 ГК РФ Конституции Российской Федерации, а в принятии к рассмотрению депутатского запроса есть все основания отказать. Что и было сделано.

Но как поступить со второй частью задачи? Ведь свободное применение органами местного самоуправления положений пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса, как они её понимают – вещь на самом деле опасная. Оставляя в силе неудачно изложенную норму, одновременно следовало пресечь её буквальное внесистемное толкование, позволяющее местным властям обходить и подменять суды, игнорируя право собственников построек на судебную защиту. И вот тут мы выходим к обещанному дополнительному условию, без которого благое (наверное) начинание превратилось в гранату с выдернутой чекой.

Правильное толкование

Как представляется, ключевым моментом для правильного истолкования и применения пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации является порядок отнесения той или иной постройки к категории самовольных. В случаях, когда в отношении постройки отсутствуют какие-либо притязания со стороны осуществившего её лица (в частности, когда это лицо не установлено) или иных лиц, не выявлено наличия в отношении неё чьих-либо прав или законных интересов, решение о признании такой постройки самовольной и о её сносе может приниматься в упрощённом порядке органом местного самоуправления. Это действительно позволит снизить нагрузку на суды и повысить оперативность принятия решений, отвечающих общественным интересам, без нарушения баланса между требованиями интересов общества и отдельных лиц. В прочих случаях – когда в отношении постройки имеются правопритязания какого-либо лица, её снос затрагивает чьи-либо права и законные интересы, вообще – при наличии любого спора, решение о признании постройки самовольной должно приниматься судом. Именно это условие – очевидное при системном толковании, но выпадающее при буквальном – и должен был восполнить, восстановить, подчеркнуть Конституционный Суд.

Право на судебную защиту в России пока никто не отменял, верно? Значит, хотя муниципальные органы и могут воспользоваться упрощённым порядком принятия решения о сносе постройки, лицу, чье право зарегистрировано в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, гарантирована возможность обжалования принятого решения в суде. Никто не заинтересован в постройке – нет обращения в суд – сносите на здоровье. Кто-то заинтересован, решение оспаривается? Муниципальные полномочия исчерпаны — суд разберётся.

«Исходя из действующего гражданско-правового регулирования, разрешение вопроса об отнесении постройки (здания, строения или другого сооружения) к категории самовольных порождает возможность наступления юридических последствий, различных по своему характеру и содержанию. Соответственно, в случае спора признание постройки самовольной и проверка правомерности ее сноса осуществляется судом, в том числе в процедуре оспаривания решения о сносе самовольной постройки или в процедуре оспаривания действий по ее сносу».

Ладно-ладно, — мстительно шепчет муниципальный чиновник. — Пусть суд решает. А мы потом в административном порядке рассмотрим – и тоже решим. Только по-своему.

А вот не выйдет! Конституционный Суд это предусмотрел:

«Принятие же органом местного самоуправления решения о сносе постройки по мотивам и доводам, которые были ранее отклонены судом, означает, по сути, преодоление требования об обязательной силе судебного решения (согласно части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" судебные постановления, вступившие в законную силу, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации)».

То есть если суд отменил решение о сносе – по тем же основаниям принимать новое нельзя. По другим, кстати, не возбраняется:

«Этим, однако, не исключается возможность принятия решений о сносе самовольных построек, основанных на новых фактических обстоятельствах, которые ранее не были предметом исследования в судах, например в случае, если после вынесения судебного постановления об отказе в удовлетворении искового требования о сносе самовольной постройки последняя была реконструирована и на ее основе создан новый объект, который не отвечает требованиям безопасности, или если судом в ходе рассмотрения дела не оценивалось наличие либо отсутствие перечисленных в пункте 4 статьи 222 ГК Российской Федерации специфических оснований для сноса самовольной постройки».

Но теперь собственник, в любом случае, не останется без судебной защиты, и новое решение, если что, сможет оспорить. Муниципальные власти, ворча, отступают от лакомого объекта. Им, правда, кинули косточку: решили вопрос о тех постройках, что были возведены до вступления в силу Федерального закона от 13.07.2015 № 258-ФЗ, то есть до 01.09.2015:

«Такой порядок принятия решения о сносе самовольных построек, указанных в пункте 4 статьи 222 ГК Российской Федерации, применяется, по смыслу содержащихся в нем положений, и к тем постройкам, которые были возведены до вступления в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ. Данное регулирование не может расцениваться как противоречащее Конституции Российской Федерации, поскольку не является изменением ранее установленного неблагоприятного последствия возведения самовольной постройки и до вступления указанного Федерального закона в силу влекло ее снос, а дата возведения самовольной постройки не меняет его природы как правонарушения».

Но это уже не так важно: ведь возможность внесудебного произвола исключена, восстановлен конституционный порядок. А Конституционный Суд при этом (улыбнёмся лукаво) депутатский запрос о пункте 4 статьи 222 ГК РФ даже не рассматривал – отказал. Вот ведь как бывает…

Как ни крути, толкование — великая сила!